재정과 국가부채

나라 살림의 크기와 짜임

정부도 가계처럼 들어오는 돈과 나가는 돈이 있다. 들어오는 돈의 대부분은 세금이다. 소득세·법인세·부가가치세 같은 국세(National tax)에 벌금·수수료·정부 재산 수입 같은 세외수입(Non-tax revenue), 그리고 연금 보험료처럼 정부 기금으로 들어오는 수입이 더해진다. 나가는 돈은 복지 급여, 학교와 군대, 도로와 연구개발, 그리고 지방정부에 나눠 주는 돈이다. 이 모두를 한 해 단위로 미리 정해 국회의 승인을 받은 계획이 예산(Budget)이고, 한 해가 끝난 뒤 실제로 쓴 돈을 정리한 장부가 결산(Settlement of accounts)이다.

2026년 본예산의 총지출(Total expenditure)은 727.9조원이다. 정부안 728.0조원에서 국회가 0.1조원을 줄여 2025년 12월 2일 통과시켰고, 2025년 본예산보다 8.1% 많다 (국회 의결 2025-12-02, 기획재정부 발표 인용 보도). 같은 예산의 총수입(Total revenue)은 정부안 674.2조원에서 국회 심의를 거쳐 675.2조원이 되었고, 그중 국세는 정부안 기준 390.2조원이다 (2026년도 예산 국회 확정안, 정부안 보도 · 대체로 확인). 쓰는 돈이 버는 돈보다 50조원 넘게 많다. 그 차이를 메우는 방법이 국채 발행, 곧 빚이다.

지출을 분야별로 나누면 보건·복지·고용이 압도적으로 크다. 2026년 본예산에서 이 분야는 총지출의 3분의 1을 넘는다(분류 기준에 따라 264~269조원 안팎으로 보도된다). 그다음이 지방교육재정교부금을 포함한 교육(약 100조원), 일반·지방행정, 국방(국회 확정 약 65.9조원) 순이다 (2026년 본예산 분야별 재원배분 보도, 분류 기준에 따라 수치 차이 · 대체로 확인). 복지 지출의 상당 부분은 법이 정한 조건에 맞는 사람에게 자동으로 나가는 의무지출(Mandatory spending)이다. 연금·건강보험 지원, 기초연금, 지방에 넘기는 교부세와 교부금이 여기 속한다. 정부가 해마다 규모를 정할 수 있는 재량지출(Discretionary spending)은 생각보다 작다. 인구가 늙을수록 의무지출이 저절로 커진다는 점이 이 장 뒷부분의 주제다.

2027년 살림도 이미 윤곽이 나왔다. 정부는 2026년 9월 1일 국무회의에서 총지출 820.9조원의 2027년 예산안을 의결했다. 2026년 본예산보다 93.0조원(12.8%) 많다 (기획예산처·재정경제부 「2027년 예산안」, 2026-09-01). 정부는 총수입을 880.8조원으로 잡아 관리재정수지 적자를 GDP 대비 0.1% 수준으로, 국가채무비율을 48.3%로 낮춘다고 밝혔다 (같은 예산안 · 대체로 확인). 수입이 한 해에 크게 늘어난다는 전제가 붙은 숫자이므로, 국회 심의와 실제 세수를 지켜봐야 한다. 예산안은 계획이고 결산이 성적표다.

적자는 얼마인가: 통합재정수지와 관리재정수지

2025년 결산 기사는 두 개의 적자를 동시에 말했다. 통합재정수지(Consolidated fiscal balance)는 정부의 모든 수입에서 모든 지출을 뺀 값으로 46.7조원 적자였다. 관리재정수지(Managed fiscal balance)는 104.2조원 적자, GDP 대비 3.9%였다 (재정경제부 「2025회계연도 국가결산」, 2026-04-06). 같은 해, 같은 정부인데 적자가 두 배 넘게 다르다.

차이는 사회보장성기금(Social security funds)에서 나온다. 국민연금·사학연금·고용보험·산재보험 기금은 지금 걷는 보험료가 지금 나가는 급여보다 많아 해마다 흑자를 낸다. 그런데 이 흑자는 정부가 마음대로 쓸 돈이 아니라 미래의 연금과 급여로 돌려줄 돈이다. 그래서 정부의 실제 살림살이를 보려면 이 흑자를 빼야 한다는 생각에서 만든 지표가 관리재정수지다.

아래 그림에서 사회보장성기금 막대의 끝을 위아래로 끌어 본다. 기금의 흑자가 줄면 관리재정수지는 그대로인데 통합재정수지가 나빠진다. 인구가 늙어 연금을 받는 사람이 내는 사람보다 많아지면 실제로 이런 일이 일어난다.

막대를 끌어 보면 두 지표가 무엇을 재는지 분명해진다. 통합재정수지는 국제 비교에 쓰는 넓은 자이고, 관리재정수지는 한국 정부가 재정 운용의 목표로 삼는 좁은 자다. 기금 흑자가 큰 지금은 통합재정수지가 살림을 좋게 보이게 하고, 기금이 적자로 돌아서면 거꾸로 나쁘게 보이게 한다. 어느 하나가 맞고 틀린 것이 아니라, 묻는 질문이 다르다.

나랏빚을 재는 세 개의 자: D1, D2, D3

헤드라인의 1,304.5조원은 국가채무(D1, Government debt)다. 중앙정부와 지방정부가 갚아야 할 확정된 빚, 곧 국채와 차입금 등을 현금 기준으로 더한 값이다 (재정경제부 「2025회계연도 국가결산」, 중앙+지방 기준). 1년 전 1,175.0조원에서 129.4조원 늘었고, GDP 대비로는 46.0%에서 49.0%로 3.0%p 올랐다. 늘어난 빚의 대부분은 적자를 메우려 찍은 국고채(+113.5조원)였다 (같은 자료 인용 보도 · 대체로 확인).

그런데 정부의 빚을 재는 자는 하나가 아니다. 국제기구와 비교할 때는 범위를 넓힌 자를 쓴다.

(D1: 재정경제부 「2025회계연도 국가결산」 2026-04-06. D2·D3: 기획재정부 「2024회계연도 일반정부 및 공공부문 부채」 2025-12, 2025년분은 2026년 12월 무렵 발표. 국가부채: 2025회계연도 국가결산 재무제표 인용 보도 · 대체로 확인)

D1 안에서도 성격이 다른 빚이 섞여 있다. 외환시장 안정용 채권이나 서민 주택 융자처럼 그 돈으로 산 자산(달러, 대출채권)이 함께 있어 자산을 팔아 갚을 수 있는 빚을 금융성 채무(Financial debt), 적자를 메우려 찍어 결국 세금으로 갚아야 하는 빚을 적자성 채무(Deficit-financing debt)라고 한다. 최근 몇 년 동안 늘어난 빚은 대부분 적자성 채무였다. "1인당 나랏빚 ○○○만원"이라는 계산이 거칠게 느껴지는 이유도 이것이다. 모든 빚이 같은 무게가 아니고, 정부는 빚과 함께 자산도 가지고 있다. 반대로 연금충당부채처럼 D1에 들어가지 않지만 미래에 반드시 나갈 돈도 있다. 어느 자로 재느냐에 따라 같은 정부가 가볍게도, 무겁게도 보인다.

재정은 경기를 어떻게 받치나: 승수와 자동안정장치

정부가 10조원을 더 쓰면 GDP는 얼마나 늘까. 정부가 도로 공사에 쓴 10조원은 건설사와 노동자의 소득이 되고, 그들이 그 소득의 일부를 다시 쓰면 식당과 가게의 소득이 된다. 이 연쇄가 이어지는 동안 처음 10조원보다 더 큰 수요가 생길 수 있다. 처음 지출 대비 최종 GDP 증가의 배수를 재정 승수(Fiscal multiplier)라고 한다.

연쇄가 얼마나 길게 이어지는지는 매 단계에서 새는 몫이 정한다. 소득 가운데 저축하는 몫, 세금으로 정부에 돌아가는 몫, 수입품을 사서 외국으로 나가는 몫이다. 아래 시뮬레이터에서 세 누출을 바꿔 본다.

단순 모형은 승수를 크게 보여 준다. 실제 경제에서는 정부가 돈을 빌리느라 금리가 오르면 민간의 투자가 줄고(구축효과(Crowding out)), 사람들이 "나중에 세금이 오르겠다"며 소비를 미루기도 한다. 경제가 이미 완전고용에 가까우면 수요가 늘어도 생산이 늘지 못하고 물가만 오른다. 그래서 승수는 하나의 숫자가 아니라 경기 상황에 따라 달라지는 값이다. 침체기에 금리가 바닥이고 일자리가 남을 때는 크고, 호황기에 금리가 오르는 중이면 작다고 보는 연구가 일반적이다. 기사에서 "재정 승수 ○○"를 보면 어느 나라, 어느 시기, 어떤 지출을 두고 추정한 값인지 묻는다.

정부가 일부러 무언가를 하지 않아도 재정은 경기를 받친다. 경기가 나빠지면 소득과 이익이 줄어 소득세·법인세가 덜 걷히고, 일자리를 잃은 사람에게 실업급여가 나간다. 세금은 줄고 지출은 늘어 적자가 커지지만, 그 덕에 가계의 가처분소득이 덜 줄어 소비가 덜 무너진다. 호황에는 거꾸로 세금이 더 걷혀 과열을 식힌다. 이것을 자동안정장치(Automatic stabilizers)라고 한다. 누진 소득세와 실업보험이 클수록 장치가 세다.

두 시뮬레이터를 이어 보면 재정 논쟁의 한 축이 보인다. 침체기의 적자는 경기를 받치는 몫이 크고, 경기가 회복되면 저절로 줄어드는 부분이 있다. 그래서 경제학자들은 경기의 영향을 걷어 낸 구조적 재정수지(Structural balance)를 따로 계산한다. 문제는 경기가 좋아져도 줄지 않는 적자, 곧 구조적 적자다. 다음 절은 그 적자가 쌓일 때 빚의 비율이 어디로 가는지 본다.

부채 비율의 길: 금리와 성장률의 경주

국가채무 1,304.5조원이라는 금액 자체보다 중요한 것은 경제의 크기에 견준 비율이다. 빚이 늘어도 경제가 더 빨리 크면 비율은 내려간다. 반대로 빚을 하나도 더 내지 않아도 이자가 붙고 경제가 크지 않으면 비율은 오른다. 다음 해의 부채 비율은 세 가지로 정해진다.

식의 첫 항이 핵심이다. 이자율 \(r\)이 성장률 \(g\)보다 높으면 \((1+r)/(1+g)\)가 1보다 커서, 기초수지가 0이어도 빚의 비율이 해마다 스스로 불어난다. 이것을 눈덩이 효과라고 부른다. \(r\)이 \(g\)보다 낮으면 반대로 빚의 비율이 저절로 녹는다. 기초재정수지는 그 위에 얹는 정부의 선택이다.

아래 그래프는 2025년 말 49.0%에서 출발해 30년을 굴린 길이다. 세 슬라이더로 \(r\), \(g\), 기초재정수지를 바꾸고, 그래프 위 세로선을 끌어 그해의 부채 비율이 어떤 힘으로 움직였는지 나눠 본다.

선이 위로 휘어 오르는 모양을 기억해 두자. 이자율이 성장률보다 높은데 기초재정수지 적자가 계속되면 부채 비율은 수렴점 없이 오른다. 반대로 \(r < g\)인 나라는 적자를 내도 비율이 어느 수준에서 멈춘다. 그 수준은 \(-pb\,(1+g)/(r-g)\)로 계산된다. 이자율과 성장률의 차이가 작을수록 수렴점은 멀리 있다. 차이가 0.5%p라면 기초수지 −1%의 수렴점은 200%가 넘는다. "r이 g보다 낮으니 괜찮다"는 말이 늘 안심이 되지 않는 이유다.

이제 \(r\)과 \(g\)를 평면 위에 놓는다. 아래 지도의 한 점은 이자율과 성장률의 한 조합이고, 색은 그 조합으로 30년을 굴렸을 때의 부채 비율이다. 점을 끌어 대각선(r = g)을 넘나들어 본다.

점을 움직여 보면 '비율을 지키는 기초수지' \(b\,(r-g)/(1+g)\)가 r − g와 시작 부채 비율에 비례한다는 것이 보인다. 부채 비율이 49%일 때 r − g가 1%p 벌어지면 해마다 GDP의 약 0.5%를 더 아껴야 같은 비율이 유지된다. 150%라면 약 1.5%다. 같은 금리 상승이 빚 많은 나라의 살림을 더 크게 흔든다.

다른 나라와 견주기, 그리고 늙어 가는 나라의 지출

"한국의 나랏빚은 많은가"라는 질문의 답은 누구와 견주느냐로 갈린다. 같은 IMF 숫자를 두고도 양쪽이 서로 다른 비교군을 고른다.

두 숫자(52.3%와 54.5%)가 다른 것도 눈여겨볼 점이다. IMF는 해마다 4월과 10월 전망을 고치고, 한국의 공식 D2(2024년 49.7%)와도 기준이 조금 다르다. 국제 비교 기사에서는 어느 보고서의 몇 월호인지, 실적인지 전망인지, 비교군에 어떤 나라를 넣었는지를 함께 확인한다. 수준만큼 속도도 본다. 비율이 낮아도 빨리 오르고 있다면, 그리고 그 원인이 일시적 경기 대응이 아니라 구조적 지출이라면 이야기가 달라진다.

그 구조적 지출의 가장 큰 원인이 인구다. 일하는 나이의 인구가 줄면 세금을 낼 사람이 줄고, 노인 인구가 늘면 연금·건강보험·돌봄 지출이 늘어난다. 이 압력은 오늘의 예산에는 작게 보이지만 수십 년에 걸쳐 쌓인다. 그래서 정부와 국회는 수십 년 뒤를 내다보는 장기재정전망(Long-term fiscal projection)을 따로 낸다.

(국회예산정책처, 기획재정부 장기재정전망 인용 보도 · 확인. 2025년 47.8%는 전망 작성 당시의 예측치로, 실제 결산값 49.0%와 다르다)

두 기관 모두 이 숫자가 "그렇게 된다"는 예언이 아니라 "아무것도 바꾸지 않으면 이렇게 된다"는 경고라고 밝힌다. 연금 개혁, 출산율, 이민, 생산성, 세제 같은 선택에 따라 길이 바뀐다. 국회예산정책처는 인구가 추계보다 덜 줄면 2072년 비율이 10%p 가까이 낮아질 수 있다고 분석했다 (같은 전망 인용 보도). 장기 전망의 진짜 쓸모는 숫자 하나가 아니라, 어떤 변수가 길을 얼마나 바꾸는지 보여 주는 데 있다. 이 장의 마지막 시뮬레이터가 하려는 일도 같다.

더 쓸 것인가, 아낄 것인가

재정 확대와 건전화의 논쟁은 어느 쪽이 옳다고 결론 낼 수 있는 문제가 아니다. 같은 숫자를 보고 다른 무게를 매기는 문제다. 양쪽의 근거를 나란히 놓는다.

그래서 많은 나라가 재정준칙(Fiscal rule)을 둔다. 적자나 부채 비율에 상한을 정해 정치의 단기 유혹을 묶는 장치다. 위기 때는 예외를 두되 평상시에는 지키게 하는 설계가 핵심이다. 준칙이 너무 빡빡하면 위기 대응을 막고, 너무 느슨하면 장식이 된다. 기사를 읽을 때는 "적자가 늘었다"는 사실보다 왜 늘었는지(경기 때문인가, 구조적 지출 때문인가), 무엇에 썼는지(소비성 지출인가, 성장률을 높이는 투자인가), 얼마의 금리로 빌렸는지를 함께 본다.

국가채무 30년 길: 한꺼번에 움직여 보기

이제 이 장의 모든 힘을 한 판에 올린다. 출발점은 2025년 결산의 49.0%다. 이자율, 명목 성장률, 기초재정수지를 정하고, 그래프 아래 시간 축의 손잡이를 끌어 경기침체가 오는 해를 고른다. 침체가 오면 성장률이 떨어지고 자동안정장치와 경기 대응으로 적자가 커진다. 고령화와 시장 신뢰 상자를 켜면 시간이 갈수록 지출 압력이 쌓이고, 빚이 많아질수록 금리가 오른다.

여러 번 돌려 보면 세 가지가 눈에 들어온다. 첫째, 침체 한 번은 계단을 남긴다. 비율이 한 해에 몇 %p 뛰고, 그 뒤 r과 g의 관계에 따라 계단이 그대로 남거나 서서히 녹는다. 둘째, 천천히 쌓이는 압력이 더 무섭다. 고령화처럼 해마다 조금씩 나빠지는 기초수지는 처음 10년엔 거의 안 보이다가 뒤로 갈수록 길을 가파르게 만든다. 셋째, 되먹임이 무너짐을 만든다. 빚이 많아 금리가 오르고 오른 금리가 빚을 키우는 고리에 들어서면, 같은 정책도 더는 버티지 못한다. 위기는 대개 이 고리가 갑자기 시작될 때 온다(13장).